□ 法制日报全媒体记者 万静

4月10日，国家发展改革委发布《禁止、限制生产、销售和使用的塑料制品目录(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，面向社会公开征求意见。

据了解，塑料制品禁限目录是对国家发展改革委、生态环境部此前发布的《关于进一步加强塑料污染治理的意见》(以下简称《意见》)的补充，将细化各领域塑料制品禁限生产、销售和使用的政策界限和执行标准。

我国“限塑令”几经调整，但是塑料垃圾治理的结果却不尽如人意。采访中，专家建议应保持限塑政策稳定，健全完善塑料垃圾回收和分类体系。

升级版限塑令出台

分阶段分区域推行

2007年12月，国务院办公厅发布《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。这份被称为“限塑令”的通知要求，从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋，所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所一律不得免费提供塑料购物袋。

今年1月，有着升级版“限塑令”之称的《意见》发布。与旧版“限塑令”相比，新版“限塑令”在塑料制品制造和使用方面提出了更严格的要求，提出全面禁止废塑料进口。此外，违规企业也将被列入失信记录，塑料污染治理重点问题将被纳入中央生态环保督察。

为了尊重我国各地方使用塑料制品不同情形，《意见》要求分阶段、分区域推行新版“限塑令”：

——不可降解塑料袋。到2020年年底，直辖市、省会城市、计划单列市城市建成区的商场、超市、药店、书店等场所以及餐饮打包外卖服务和各类展会活动，禁止使用不可降解塑料袋，集贸市场规范和限制使用不可降解塑料袋；到2022年年底，实施范围扩大至全部地级以上城市建成区和沿海地区县城建成区。到2025年年底，上述区域的集贸市场禁止使用不可降解塑料袋。鼓励有条件的地方，在城乡接合部、乡镇和农村地区集市等场所停止使用不可降解塑料袋。

——一次性塑料餐具。到2020年年底，全国范围餐饮行业禁止使用不可降解一次性塑料吸管；地级以上城市建成区、景区景点的餐饮堂食服务，禁止使用不可降解一次性塑料餐具。到2022年年底，县城建成区、景区景点餐饮堂食服务，禁止使用不可降解一次性塑料餐具。到2025年，地级以上城市餐饮外卖领域不可降解一次性塑料餐具消耗强度下降30%。

——宾馆、酒店一次性塑料用品。到2022年年底，全国范围星级宾馆、酒店等场所不再主动提供一次性塑料用品，可通过设置自助购买机、提供续充型洗洁剂等方式提供相关服务；到2025年年底，实施范围扩大至所有宾馆、酒店、民宿。

——快递塑料包装。到2022年年底，北京、上海、江苏、浙江、福建、广东等省市的邮政快递网点，先行禁止使用不可降解的塑料包装袋、一次性塑料编织袋等，降低不可降解的塑料胶带使用量。到2025年年底，全国范围邮政快递网点禁止使用不可降解的塑料包装袋、塑料胶带、一次性塑料编织袋等。

塑料垃圾治理欠佳

限塑新规应运而生

随着《征求意见稿》的发布，中国治理“白色污染”的成效再度引发舆论热议。

我国多次发布“限塑政策”，但是塑料垃圾治理的效果不尽如人意。因此，国家发展改革委网站于2018年1月曾发布《我为塑料垃圾污染防治建言献策》的消息，邀请社会各界围绕不同领域塑料制品的管理要求，提出意见建议。

这份由国家发展改革委环资司发出的邀请指出，近年来随着电商、快递、外卖等新业态的发展，塑料餐盒、塑料包装等的消耗量快速上升，造成新的资源环境压力。塑料垃圾被随意丢弃会引起白色污染，不规范处理塑料垃圾存在着环境风险。

国家发展改革委环资司还透露，正在研究制定防治塑料垃圾污染的政策文件，按照“限制一批、替代一批、规范一批”的原则，对不同生产、生活、消费等情形中使用的塑料制品，分领域、分品类提出政策措施。

据中国塑协塑料再生利用专业委员会统计，在旧版“限塑令”实施之初的2008年，中国每天对塑料袋的使用量就高达30亿个，其中仅用于买菜的塑料袋就达10亿个。

10多年之后，买菜大量使用免费塑料袋等老问题仍在继续，而快递、外卖等新业态的发展也给中国的白色垃圾治理之路带来了新的困扰。

对此，业内人士提出，随着经济的发展和人民生活水平的提高，“一个塑料袋两毛钱”的限塑措施已经不能有效遏制白色垃圾的“野蛮生长”。此外，快递、外卖等新业态的发展也为白色垃圾的处理提出了新的要求，提出新的限塑措施势在必行。

此次，《征求意见稿》拟规定，禁止、限制使用的塑料制品包括不可降解塑料袋、不可降解一次性塑料餐具、宾馆酒店一次性塑料用品、快递塑料包装等。其中，餐饮服务中禁用的不可降解一次性塑料包括餐盒(含盖)、碗(含盖)、杯(含盖)、盘、碟、刀、叉、勺等。

《法制日报》记者注意到，在禁止生产、销售的塑料制品中，包括厚度小于0.025毫米的超薄塑料购物袋、厚度小于0.01毫米的聚乙烯农用地膜、以医疗废物为原料制造的塑料制品、一次性发泡塑料餐具、一次性塑料棉签、含塑料微珠的日化产品。

《征求意见稿》拟规定，目录涉及品类的细化标准将根据实施情况动态调整；在应对自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件等重大突发公共事件期间，用于特定区域应急保障、物资配送、餐饮服务等的一次性塑料制品可免于禁止、限制使用。

高度重视源头治理

完善分类回收体系

业内专家分析称，限塑治理效果欠佳，一个关键的因素就是政策的不稳定性。

1986年，铁路上开始使用塑料快餐盒，由此造成铁路沿线到处都是被丢弃的白色餐盒，带来了严重的“白色污染”。2001年，原国家经贸委发布紧急通知，要求立即停止生产一次性发泡塑料餐具，这是“限塑令”的最早版本。

2013年，国家发展改革委发布《产业结构调整指导目录》，将其从淘汰类目录中删除，一次性发泡餐具重新合法化。而在今年1月发布的《意见》中，塑料快餐盒等又被列入禁止、限用范围内，重新进入“黑名单”。

中央财经大学法学院教授高秦伟认为，有关政策的不稳定，禁止、放开政策轮番交替，最终导致的结果就是“限塑令”执行在实际操作中弹性过大，效果欠佳。

高秦伟介绍，“限塑令”涉及多个部门，然而不少基层部门对其是否负有相关监管职责并不清楚，导致不同地区之间监管力度不均衡并缺乏监管协作机制。于是，超薄塑料购物袋、非环保塑料袋在一些监管较松的地区生产，再流向生产环节监管严格的地区使用，对后者的监管工作造成冲击。

中国人民大学法学院环境资源法学教授周珂认为，塑料袋收费太低，导致价格对供需的调节作用不够明显。目前替代包装物的成本还是比较高的，例如易降解的快餐盒包装物等。“限塑令”实施效果不佳原因是多方面的，主要还是成本问题。

此外，外卖业呈现出井喷式发展，商家在外卖配送时通常会使用超薄塑料袋包装，塑料袋的消耗也成了一个天文数字。互联网+的消费场景往往是商家与消费者直接点对点接触，具有一定程度的隐蔽性，这给监管带来了新的难题。

业内专家认为，对于塑料垃圾的治理，不能仅仅局限在“限塑令”方面，还要重视源头治理，特别是塑料垃圾科学分类处理及有效回收利用体系要健全。

中国政法大学教授、中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任王灿发认为，垃圾分类需要整体提升公众的环保意识。环保法已经规定了任何单位和个人都有保护环境的义务，垃圾分类是环境保护的重要内容，那么谁产生的垃圾，谁就应该来负责，尽量不破坏环境，所以承担分类义务是应该的。

全国人大代表曾静萍建议，建立健全垃圾分类回收处理体系。

曾静萍介绍，目前，外卖使用的塑料餐盒和餐具的主要成分是聚丙烯，塑料袋主要成分是聚乙烯，均是不可降解的普通塑料。外卖垃圾除了餐盒、餐杯、塑料袋等，还掺杂着食物残渣。由于外卖垃圾相对比较零散，而且大部分黏附油污、汤汁等食物残渣，特别是塑料制造成本非常低廉，而回收的经济成本却比较高，导致外卖垃圾基本无人回收，从而形成“白色垃圾”越堆越多的恶性循环。

曾静萍建议，由于外卖垃圾的识别相对简单，可以在学生和上班族相对集中的公共区域，有针对性地开展外卖垃圾分类回收，待初步实现分类收集后，再指定专业公司进行统一回收处理，鼓励就地就近处理，尤其针对可降解材料建设具备降解能力的工业堆肥厂。